这片土地脱离中原太久了，不只是党项、吐蕃、回鹘这些部族，就连当地的汉人，也已经好几代人不知中原官话、不识中原礼法。
要真正把这片疆土纳入大宋的版图，不是插几面旗子、派几个驻军就能做到的。
今日召集诸位，便是要议定一个治理西夏的总体方略。
此事一直是枢密院在处理，还请辛枢密先说说。”
辛缜站起身来走到舆图前，笑道：“谢谢韩相。
我们枢密院通过军队收集了诸多的信息，经过枢密院上下同仁仔细研究梳理之后，我们认为治理西夏，须从四个维度同时入手。
第一，行政划分，新置路分，恢复汉唐旧名，以正州流官取代部落旧制。
第二，派遣官员，核心要地派文官重臣坐镇，武将统兵为辅，同时推行营田，恢复农耕，让军队就地吃粮。
第三，对党项贵族的处理，嵬名氏及大族首领内迁，中下层首领赐姓授官行羁縻，部落拆散掺入汉兵，质子宿卫以绝后患。
第四，对当地汉人大族的处理，招抚重用但调离本土，编汉民为乡兵骨干，巩固基层治理。
这四个维度缺一不可，必须齐头并进。”
接下来他详细阐述行政划分的框架。
枢密院建议将西夏故地拆解为三个路分，灵州路管辖原西夏核心区，恢复唐代朔方旧名，治所设在原西夏都城中兴府，但削去其“府”的名号降为兴州，下设倚郭县怀远县，取“怀柔远方”之意。
河西路管辖新收复的河西走廊，恢复凉州、甘州、肃州、瓜州、沙州等唐代旧州，治所设凉州，设经略安抚使统一管辖。
横山旧地的银州、夏州、宥州、洪州、盐州等，部分划归原有的鄜延路、环庆路，以便就近控扼横山防线，形成前沿堡寨连锁防御体系。
地方行政上推行州、军、城、寨、堡制，核心灌溉农业区设正州，由知州、通判治理。
蕃部聚居的山地则设军、城、寨，军事民政合一，由当地驻军将领兼任民政官，既便于防御，也便于管理。
辛缜发言完毕，轮到三司张方平。
张方平将三司连夜赶出的预算案往桌上一摊，那些密密麻麻的数字铺满了整整三大张加厚的宣纸，墨迹还是新鲜湿润的。
他站起身来，手指在纸面上逐行划过，语速不快，但每一个数字都报得清清楚楚：“兴州驻军，按两万禁军、三年轮换的规模计算，每年军饷、粮草、马料及轮换调防的运输费用，合计约需八十万贯。
灵州驻军同等规模，另加固城防、修缮被炸毁的城墙，首年需额外追加二十万贯。
河西四郡，凉州、甘州、肃州、瓜州、沙州，各驻军五千，加上沿途驿站维护和驿卒饷银，每年约需五十万贯。”
他翻过一页，继续往下念：“归附部落的安置粮盐，按目前已登记在册的部落人口折算，第一年约需三十万贯。
后续随归附部落增加还会上升，但预计三年后随部落编户齐民、恢复生产，补贴可逐年递减。
各地州县衙门的重建、临时官府的运转经费、文书档案的整理誊抄、新任官员的赴任路费，这些杂项加起来，首年至少还要二十万贯。”
他抬起头来，推了推鼻梁上那副老花镜，目光从镜片上方扫过在座的宰执们，语气里带着一种账房先生特有的精明和审慎，“以上各项加总，治理西夏的第一年总开支约在三百万贯上下。
后续年份随着驻军轮换制度成熟、归附部落编户完成、河西商税开始征收，开支将逐年递减。
而河套平原的灌溉农业如果能在三年内恢复唐代旧渠、推行屯田，加上河西走廊的商道贸易重新打通，预计五年之内这片区域的岁入可以覆盖治理开支，十年之内有望为朝廷贡献净财政盈余。”
他将预算案轻轻搁在桌面上，看了辛缜一眼，补了最后一句：“这是按最保守的数字估算的。
如果执行得力，实际数字只会更好看。
三司的意见是，治夏的首年开支完全在朝廷财力可承受范围内。
荆湖北路每年上缴的商税和田赋增量就已经是这个数字的好几倍，更不用说盐铁司的产业利润还在逐年攀升。”
韩琦微微点头，目光从预算案上移开，转向辛缜：“财力可以支撑，那接下来就是人的问题。
弃疾，你接着说。”
辛缜重新站起身来，从案头拿起另一份早已拟好的名单，展开在长桌上。
这份名单比方才的舆图更加密密麻麻，上面用工整的楷书写满了人名、现任官职、拟任职务和简要的履历评语。
“行政框架定下来之后，最关键的一环就是官员派遣。
核心要地必须派文官重臣坐镇，这一点我跟韩相已经反复商议过了。
兴州、灵州这类节镇，需由有西北经验的文臣出任知州兼经略安抚使、营田使，统掌一路军民，集军政民政大权于一身。
各州县的知县、通判，以及各重要岗位的吏员，也要从现有的实务派官员中精挑细选，绝不能派那些只会纸上谈兵的书生去祸害一方百姓。”
他翻过一页，继续往下说：“军事上，设将兵、蕃兵并行制。
在要地驻扎禁军，推行将兵法，每一将统率数千精锐，直属枢密院调遣。
同时大规模招募当地蕃汉人丁为弓箭手，给予田地，免税数年，世代戍边，让他们成为半兵半农的边防骨干，这样一来，既能节省朝廷养兵的开支，又能将大量闲散游牧人口转化为自食其力的边地农户，一举两得。
此外，还需设专官营田、市马，设营田使，主持修复灵州、凉州一带的唐代古渠，招募流民屯垦。
设提举牧马监，恢复灵州的马政地位，在凉州、甘州开设互市，用内地的茶绢换取蕃部良马。”
张方平轻轻敲着桌面，在辛缜话音落下之后抬起头来，追问道：“弓箭手授田多少亩？
免税几年？
弓弩和战马由朝廷拨付还是自备？
戍边期间的粮饷是按禁军标准还是厢军标准发放？
这些细节如果不在一开始就定清楚，将来推行起来必有争议。”
辛缜翻开另一页文书，显然对此早有准备：“授田亩数参照陕西路旧例，弓箭手每人授田五十亩，免税三年，三年后按正税减半征收。
弓弩和战马由朝廷拨付，每三年检查一次装备损耗，定期更换。
戍边期间的粮饷按禁军标准足额发放，立功者另有赏赐，头等功赏田二十亩，二等功赏十亩，三等功赏绢十匹。
这样的待遇，足以让归附的蕃部青壮主动应募。
他们有了田地、有了粮饷、有了上升的通道，就不必再靠劫掠和依附部落首领为生。
长此以往，部落的凝聚力便不攻自破。”
张方平听完，在纸上飞快地记了几笔，点了点头：“如此安排，可行。”
辛缜接着往下说。
他翻到名单上另一页，这一页标注着党项贵族各支系的详细情况，旁边还用炭笔密密麻麻地注明了各人的去向和处理方式。
“接下来说党项贵族的处理。
这是整个治理方略中最敏感、也最关键的环节。
处理得好，西北可以安定数十年。
处理不好，就是埋下了叛乱的种子。
我们的方略是十二个字，内迁分化、赐姓羁縻、拆部掺沙、质子宿卫。”
他逐条展开：“其一，嵬名氏皇族虽然大部分已随李元昊西迁，但仍有部分宗室旁支散落在兴庆府及周边州县。
必须全族内迁，押解到汴京，封一个虚衔，‘朔方郡公’、‘银川侯’之类，赐宅第严加看管，彻底斩断他们在本地的根基。
其二，中层部落首领赐姓授官，将这些中小部落首领登记入籍，授予蕃官体系中的官职，承认其对本部落的世袭管辖权，但必须听从正州知州和汉官钤辖指挥，同时赐赵姓以示恩宠。
其三，部落拆散，掺入汉兵，把大部落拆分为小族帐，指定不同首领，互不统属。
抽调党项精壮编为禁军指挥，迁往内地服役。
留下的丁壮编入本地蕃兵弓箭手，由汉将直接统率。
其四，质子宿卫，要求归附的党项大族遣子弟入京充当三班奉职或环卫官，实为人质。”
田况缓缓抬起头来。
这位在陕西路摸爬滚打了大半辈子的老臣，此刻脸上的表情既沉稳又带着一丝隐隐的忧虑。
他开口时声音不高，但问的问题却直指要害，像是用一把钝刀缓缓划过冰面，将底下那些被众人有意无意忽略的棘手难题一一挑了出来：“辛枢密，你说的这几条，老夫大多数都赞同。
但老夫想问一个更实际的问题。
那些在横山战场上与我军交战、手上有我军将士血债的部落首领，有些人的弯刀上至今还沾着定川寨阵亡将士的血，有些人的父兄在好水川与我们结下了世仇。
这些人是降还是不降？赦还是不赦？”
辛缜点点头道：“战场上刀兵相见，各为其主。
只要愿意归降，一律不追究。
这是朝廷的气度，也是朝廷的利益。
如果因为旧仇而拒绝接纳，就是把这些人往死路上逼，逼急了他们会逃往西域投奔李元昊，或者在草原上流窜为寇。
但赦免不等于放纵，有一个前提，他们必须彻底放下兵器，接受朝廷的安置。
若有人拿了安置粮盐又暗中联络西逃的李元昊，则以叛国罪论处，绝不姑息。
恩威并施，赏罚分明，对归附者以恩，对背叛者以威。
这个尺度，届时当政者须替朝廷把握好。”
田况沉吟片刻，点头，将辛缜的话逐一记在了面前的纸上。
辛缜翻到了最后一页，这一页标注着河套与河西地区汉人豪族的分布和各家的态度。
他说道：“最后是当地汉人大族的处理。
河套与河西地区自唐末以来有不少汉人豪族，如灵州裴氏，还有一些蕃汉杂处的大族。
他们的态度分三种情况处理。
第一，首倡归附者，授官奖赏，但需内迁。
对那些主动投效、提供粮草情报的汉人大族，朝廷大方授予内殿崇班、供奉官、州长史等阶官，甚至会赐‘功臣’名号。
但为防止他们坐大成为新的地方势力，将其家族主要人物调任内地差遣，比如到京东西路、荆湖路担任知州或监当官，给了官职和荣誉，但必须离开本土，用官职换根基。
第二，普通汉人民户，恢复编户齐民，选派其中通文墨、有号召力者担任乡兵指挥使、保甲长，与内地弓箭手混合编屯，利用他们对本土的熟悉来稳固基层。
第三，曾效力西夏的汉官，区别对待。
像梁氏这类已经完全党项化的外戚或高官，按战犯处理。
一般吏员、文人，只要愿意归顺，通常赦免录用，但要调到远离故土的南方任职，防止其与党项势力再勾结。”
他将手中的名单轻轻搁在舆图旁边，双手撑在桌沿上，用一种总结性的语调环顾在座的每一位宰执：“以上整个方略，概括起来就是四个字，强干弱枝。
政治上设路置州，军事上筑堡屯兵，对异族上层内迁分化、中下层赐姓羁縻，对汉人大族以官职荣誉换取其本土根基，用移民屯垦彻底稀释旧有势力，将西夏故土逐步改造成听命于朝廷的正州正县。
这是一套‘正州流官、羁縻蕃部、分化大族、移民实边’的复合模式，不是权宜之计，而是百年大计。”
韩琦靠回椅背，目光从舆图上缓缓扫过，然后转向两侧的宰执们，语气沉稳而有力，每一个字都像是经过反复斟酌之后才放出来的：“今天这个方略，我代表政事堂表示全力支持。
接下来由政事堂牵头，枢密院和三司配合，一个月之内，要拿出三样东西，各州县官员的选派名单、驻军和城寨的详细部署方案、以及第一年度的治理预算。
但我最后还要强调一点，治夏的根本，在人。
选派的官员必须是有实务经验的能吏，不能派那些只会纸上谈兵的书生。
西北的百姓刚刚经历战火，他们经不起折腾。
一个好的知州能安抚一方，一个坏的知县能激起民变，这个道理，在座诸位都明白。”
辛缜接过话头，从袖中又抽出一份名单，展开在桌上，这份名单比之前那份更加具体，每一个名字后面都附了详细的履历和拟任职务。
“官员人选已经在拟定中，流内铨等衙门推荐、枢密院、政事堂、三司等也一起推动，选定了诸多人员。