又让会契丹话的军校带人出塞，携带茶叶、铁锅、盐巴等物，与几支靠近西京道的小部族暗中接触。
有的部族首领收了礼，愿意与宋军互不侵犯。
有的还在犹豫，宋军也不逼迫，只留下联络之人，约期再谈。
辛缜对那些军校说：“草原上的人，不怕刀子，怕断粮。
我们的商路能给他们盐和茶，也能断他们的盐和茶。
让他们自己掂量。”
两手之下，西京道慢慢稳了下来。
城里开铺子的开铺子，乡里放马的放马，山里的残敌越来越少，草原边上的游骑日日有报。
辛缜每日收到各军各城送上来的平安信，并不怎么欣喜。
他照旧坐在大同府的行辕里，看舆图，批军报。
他要把这片新收之地彻底稳住，才肯放心把目光重新投向北方。
那辽国的中京和上京，还在等着他。
防线初步扎稳之后，辛缜便着手建立秩序，宣示主权。
他一面坐镇大同府处理军务，一面亲笔给赵祯上了一道长奏。
奏章写得极长，也写得极细。
他不是那种打了胜仗就急着表功的人。
他要把西京道真正变成大宋的土地，不能只靠兵马驻着，得靠制度，靠官制，靠大宋的律法和文官体系。
奏章里把西京道地势、户口、物产、军事要害逐一说明，像给赵祯铺开了一幅北方的长卷。
他说，西京道北接草原，西连河套，南临太行，东接中京道，山原交错，草田相间，汉、契丹、奚、党项杂处，民风悍而好马，地不富而据险。
他把当地的物产也一一列了：云内州产铁，草原边地产马，朔应一带半农半牧，大同府是东西南北的商道要冲。
然后他提出：西京道不可再作为军管之地，而应正式设立大宋路分，建议定名为“云中府路”，以大同府为治所，下辖朔州、蔚州、应州、云内州、东胜州、丰州、归化州、奉圣州等地。
官制路分一如内地，设转运使、提点刑狱使、安抚使，另设云中府知府。
官员由朝廷选派，三年一任，与内地诸路同例。
他建议朝廷不必等仗完全打完，可先派一批能干的文官北来，与军中委任的临时官员交接。
辛缜在奏章里特意写道：“地不可一日无官，民不可一日无法。
西京道既归大宋，便当以大宋之法治之，使百姓早沐王化，方不使新附之地复生动摇。”
他还写了一段更让赵祯动容的话：“臣在此地，可保一时之安。
官在此地，方能立百世之基。
军不可久代民政，武不可久治州县，请陛下速遣良吏，北定新土。”
奏章由快马送往汴京。
信使星夜兼程，换马不换人，把这份沉甸甸的奏章送进了福宁殿。
赵祯接奏后，在病中打起精神，与韩琦、欧阳修等人连议数日。
殿上几番争论。
有人说，西京道新附，民心未定，宜暂用军管。
韩琦则道：“正因为民心未定，才须速设文官。
军管只能管住兵，管不住民。
若等形势大定再设官，只怕又生反复。”
欧阳修也赞成，说：“辛弃疾在前线看得最清。
他既然上这道奏章，便说明那里已经可以设官，也非设不可。”
最终赵祯拍板，准设云中府路。
朝廷动作极快。
一面由吏部从在朝待选和历任边地有经验的官员中选人，一面从国子监和各地技术学堂调人。
第一批北上的官员多是年轻进士和有过边地经历的老吏。
有从陕西路转来的通判，有在河北路管过粮草的老官，也有从国子监新出的少年才俊。
他们接令之后，不敢耽搁，收拾行装，日夜兼程赶往大同府。
一路过了太行，越了雁门，眼界愈北，风沙愈大。
到了大同，辛缜在行辕外接见了他们。
那日风大，辛缜一身半旧常服，站在阶下，把每个官员都看了一眼。
然后他开口，声音被风吹得有些散，却极清楚：“西京道不是内地，你们到了任上，先学话，再理事。
契丹话、党项话，能学多少是多少。
这里汉契杂处，民心未定，一纸告示下去，若百姓看不懂，等于白贴。”
众人连声称是。
他又道：“我给你们三月，把地方民情、部族情形、田土赋税都摸清。
三个月后，我派人来查。
这里刚归大宋，容不得和稀泥的官。”
那些官员神色一凛，纷纷躬身领命。
辛缜也不多留，每人发了一份由军情司整理的西京道概况和地图，便让他们各领印信，分头赴任。
几天后，云中府路的招牌挂了起来。
大同府门前竖起了大宋路分的官牌，新来的知州、通判、提刑官陆续到任。
大宋的官印、律令、税册、驿传，一样一样搬进了这座辽国旧京。
西京道，从此不再只是宋军用刀枪打下来的土地，而是开始在大宋的版图上生根。
在推行大宋律法方面，辛缜一点也不含糊。
他命人抄录《宋刑统》中与民事、田土、婚姻、债负相关的主要条文，译成契丹文，与汉文并贴于各城门、坊门和乡中。
各村各堡，由新委任的里正和乡书手宣传。
他在大同府设了临时公堂，命新到的提点刑狱官坐堂审案。
辽国旧法有一些与中原殊异，例如部族相犯多由部族头人自行断处。
辛缜下令，自云中府路设立之日起，凡在宋境所辖之地，不论汉契，皆用大宋律法。
有敢私设公堂、擅用私刑者，以犯法论。
他又命人把几桩民间纠纷当众审理，让百姓旁听。
审的都是些田地争界、商贾欠款之类的小案，可判得明明白白，让人看见大宋的律法不是虚设。
一时之间，大同府内外都在传：“宋人断案，不认部族，只认律条。”
这话传出去，有人怕，有人安。
辛缜要的，就是这个。
在经济与民生上，辛缜同样布了局。
他入城之初便命人张贴安民告示，重申宋军秋毫无犯。
告示之外，他更看重的是实打实的粮食。
大同府库里的粮食不少，辽人多年积存，本是用来支撑西京军的。
辛缜命人将其中一部分拨出来，专供城中贫户和城外流民。
那些流民多是躲避战火从各州逃来的，拖家带口，衣衫褴褛，有的缩在城墙根下，有的躲在城外破庙里，老人孩子挤成一团。
宋军在城外设了几处粥棚，每日两次发粮。
辛缜让士卒们帮着分粥，又命几个会契丹话的军校在旁解释，说这是大宋官家赈济，不是拿百姓的口粮。
那些军校站在粥棚前，用契丹话一遍一遍地喊，喊得嗓子都哑了。
百姓们捧着粥碗，有哭的，有谢的，也有将信将疑的，低头喝两口，又抬头偷偷打量那些穿着宋军号衣的兵。
辛缜不管这些，只让发粮的事一直做下去。
他对陈平说：“民心这东西，不是一张告示能买来的。
得让他们吃上饭，他们才会信你。”
他又下令恢复生产，轻徭薄赋。
西京道半农半牧，百姓多靠种田和养马为生。
战乱一起，许多田地荒了，牛羊也散了不少。
辛缜命人清点户口，把逃散的百姓招回来，有田的还田，没田的由官府分给无主荒地耕种。
又明令新附各州，免去一年正税，只收少量牛具钱。
商贩往来，不许刁难。
他让三司随军的人把免税令写成告示，用汉文和契丹文各抄一份，贴在城门和各处通衢。
上面写得明白：新附各州免去一年正税，只收少量牛具钱，商贩往来，不许刁难。
头几日，根本没人信。
百姓们躲在门后看告示，有识字的念给不识字的听，听完了，众人反倒更嘀咕：这宋人莫不是先给甜头，后头再加倍要回去？
有人把家里藏着的粮米往地窖里挪，有人把仅有的几只羊赶到偏院里，生怕宋军突然翻脸。
城外的几个村落里，里正敲着锣把免税的事说了一遍，村民们却只是拿眼睛互相看，没人应声。
有个胆子大的老汉，拄着拐杖挤到里正跟前，问：“这税，真的不收了？
那我们今年种下的地，收成归自己？”
里正自己也是新投过来的，心里没底，支吾着说朝廷是这么说的。
老汉就摇头，说：“天底下哪有这样的好事。”
后来见宋军真没来催粮，官差也真没来收钱，才有人慢慢信了。
有些胆大的，开始把藏起来的粮食挑到集上卖，又买回些农具和布匹。
渐渐地，村里出来走动的人多了，地里也有了人影。
辛缜听人把这些情形报上来，也不解释太多，只让官员照着做。
他深知，民心不是靠嘴说出来的。
今日不信，明日自然信。